公告送达，是民事诉讼送达制度的一种，指法院通过张贴公告、登报等方式将诉讼程序或实体内容告知无法通过其他方式联系到的当事人，经过法定的期间即视为送达的法律制度。根据我国《民事诉讼法》第九十二条的规定，公告送达只有在两种条件下可以适用：一是受送达人下落不明；二是在直接送达、留置送达、邮寄送达等其他方式无法送达时，作为最后的救济手段而使用。该条规定的公告送达期间为六十日，自发出公告之日起算。但是，在司法实践中，由于种种原因，公告送达制度的适用出现了许多问题，导致其逐渐偏离了原本的属性，下面详述之。
一、 公告送达的现状透析
（一）适用条件审查不严
部分案件存在适用公告送达审查不严格、随意性较大的问题，主要表现在：其一，他人代收邮件的案件未经核实即直接公告。其二，在公告送达前并未穷尽其他送达手段。公告送达应为最后手段，但部分案件在直接送达或邮寄送达未果后即适用公告，并未审查核实是否可用其他方式送达，如是否在本院有其他案件、是否尚有其他住址、是否可通过亲戚或其他人联系受送达人等。其三，对恶意躲避、拖延诉讼的当事人尚未有合法有效的应对措施，而一律适用公告送达。
（二）公告方式单一
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称民诉法意见）第八十八条的规定：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。”这条规定确定了公告送达的三种方式：法院公告栏张贴、受送达人原住所地张贴、登报。然而，这三种方式的传播效果都较差，往往很难实现送达的效果。首先，除非确知自己涉诉、否则很多社会公众不会无缘无故去法院查看公告，因此在法院公告栏张贴公告基本没有效果；其次，因为使用公告送达的前提往往是受送达人“下落不明”，所以在原住所地张贴公告往往也收效甚微；第三，基于最高院的要求，刊登公告统一登在《人民法院报》上，但是除了法律职业者外，很少有公众会订阅人民法院报，受众范围的有限性导致了这种方法往往也是“送而不达”。
（三）公告内容不规范
根据民诉法意见第八十九条的规定：“公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应当说明出庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书的，应说明裁判主要内容；属于一审的，还应说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。”自行张贴的公告，一般符合上诉规定，关键信息均具备。但登报发布的公告，内容简略，部分关键信息未表述或表述模糊。具体表现在：其一，所有登报发布的公告均没有起诉或上诉要点、裁判文书主要内容等信息，但这些信息恰是决定当事人如何答辩举证、是否提起上诉的关键因素。其二，部分案件开庭时间表述为“举证期限届满后次日X时X分”。这一表述可以尽可能地缩短审理期限，但对于普通民众而言，仅凭此模糊表述尚不能明白具体开庭时间。
（四）案卷材料不齐备
《民事诉讼法》第九十二条规定：“公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”即法院采取公告送达方式后，必须在卷宗里将采用公告送达的原因和经过记载明确并附卷，用于证明使用公告送达原因的合法性及公告送达过程的合法性。而目前司法实践中，部分案卷因欠缺记载，导致对适用公告的程序是否合法存有质疑。
二、 公告送达不规范的原因分析
（一） 法律层面：原则性和可操作性之间的张力
虽然《民事诉讼法》第九十二条对公告送达的适用条件作了规定，但是这种规定过于原则，在具体操作时仍然存在很多不确定因素。例如，对于“下落不明”如何界定，具体标准是什么，应当由谁认定等存在漏洞。对“其他方式无法送达”，是指其他一种方式无法送达，还是几种方法无法送达，抑或其他所有方式均无法送达，在理解上也存有歧义，在司法实践中，也极少存在审判人员将其他所有送达方式都穷尽的情形。再者，民诉法意见规定的送达方式较为单一，难以适应司法实践的要求，也是原因之一。
同时，基于我国当前诉辩模式，法院在诉讼中占主导地位，调查对方当事人的下落也主要由法院依职权进行，提起诉讼的一方当事人没有被赋予送达文书的法定义务。这与英美法系当事人主义的诉辩模式极为不同，后者赋予了当事人查证对方下落并送达文书的义务，大大提高了当事人的出庭率，也降低了恶意诉讼的危险，减轻了法院的负担。
（二） 当事人层面：客观懈怠行为与主观恶意诉讼的并存
由于法律没有赋予当事人一方送达文书的义务，所以在实践中当事人也认为送达文书是法院的责任，与己无关，往往怠于查找对方的具体地址或联系方式，怠于协助法院进行送达。
另一方面，也不排除部分当事人存在恶意诉讼的可能，明知对方的下落而刻意隐瞒，或故意告知法院错误的信息，放任或刻意追求公告送达方式的适用，以达到其不法的目的。例如，有的当事人在明知配偶外出打工期间，为了实现离婚的目的，刻意隐瞒这一信息，声称对方下落不明；有的当事人与第三人相互勾结，为获取不法利益，捏造虚假的债务纠纷，并故意提供对方当事人的错误地址与联系方式，在公告送达之后通过缺席判决而实现其不法意图。
（三） 法院层面：效率价值和公正价值之间的失衡
由于经济发展的迅速性和当事人法律意识的提高，涉诉纠纷越来越多。然而审判人员却没有相应比例的增长，因而出现了过量的案件与有限的审判资源之间的矛盾，即案多人少问题。这一矛盾在基层法院尤为突出。在每一个审判人员都面临巨大审判压力的前提下，如何提高办案效率就成为关键。
直接送达这种方式，在法院人力、物力充裕的情况下能较好地实现，在案多人少时就严重影响效率，因此邮寄送达成为一种常态。在邮寄送达的文书被邮局因查无此人而退回时，审判人员往往不会花费太多的时间和精力去查找受送达人。因此公告送达的适用条件被人为的放宽，为了图简单方便，不经严格审查，也不穷尽其他送达方式，就采用了公告送达方式。然而，这种做法虽顾及到了司法的效率价值，却极有可能损及公正价值，导致两者之间的失衡。
三、 进一步规范公告送达制度的解决路径
为了保障当事人的诉权，实现效率价值和公正价值之间的平衡，必须进一步规范公告送达制度。笔者建议从以下几方面加以改进：
（一）法律规范层面
1.通过司法解释细化操作规定。对于“下落不明”的认定标准和认定机关，笔者建议通过司法解释进一步明确，例如将“下落不明”限定为“公民离开最后居住地而没有音讯”的同时，将认定机关可以统一规定为住所地的公安机关。对于“其他送达方式无法送达”，基于效率和公正的平衡，可以规定为对同一诉讼文书的送达控制在三次之内，如果通过三种其他方式均无法送达，可以适用公告送达。
2.适当增加公告送达的方式。传统的张贴公告或者登报的方式，对信息的传播效果较差。在新媒体时代，信息技术的推广和网络的普及，为我们提供了新型的送达方式，具体到公告送达上，一方面我们可以继续坚持传统的方式，但是在媒介的选择上可以稍作变通，除了《人民法院报》外，可以在受众面更广的报刊上刊登公告；另一方面，可以充分利用网络的力量，在法院的网站甚至开辟专门的送达文书网站来实现送达的功能。
（二）当事人层面
1.给当事人设定协助送达的义务。借鉴当事人主义诉辩模式下的做法，为起诉一方当事人设定协助送达义务。这样可以充分调动当事人的积极性，避免他们刻意隐瞒事实的情形发生，有效降低恶意诉讼的发生几率。同时，也能够有效减轻法院的负担，在案多人少的矛盾下，使审判人员能够集中精力于对案件公正性、合理性的考量，避免在查找当事人下落上耗费大量的时间。
2.健全公告送达的救济机制。鉴于目前公告送达的结果往往是缺席审判，而这种做法又极易产生裁判结果不公的情况，因此应当加强对另一方当事人的救济。若在公告送达阶段，受送达人出现，并有证据证明起诉方向法院提供的受送达人地址错误或者法院未穷尽其他送达方式，可以对公告送达方式提出异议，法院经审查认定后，可以撤销公告送达，改采其他送达方式。但是，若判决已经作出，则受送达人就不能行使异议权，只能通过上诉、向检察院申请抗诉或者申诉的途径救济自己的权利。
（三）法院层面
1.严格公告送达的审查机制。为了避免公告送达适用的任意性，法院必须严格审核公告送达的适用条件，只有在满足“下落不明”或者“穷尽其他送达方式仍无法送达”时，才可以适用公告送达。同时，建议对公告送达的审核不能只由承办法官一人进行，而应组成合议庭，由合议庭审查后决定是否采用。
2.规范公告送达文书的内容。鉴于目前公告送达文书只记载受送达人姓名的情况，建议丰富身份信息，使受送达人特定化，例如增加身份证号、原居住地、原联系方式等信息。在文书告知内容上，应当严格遵循民诉法意见第八十九条的规定，对于起诉或上诉要点、出庭具体时间和地点、裁判主要内容以及不作为的后果等简要列明，使受送达人能有效获知相关信息。
四、结语
公告送达作为一种推定的送达方式，其目的在于最大限度地扩大当事人和相关利害人“知晓”的范围，进而实现对他们权益的保护，其适用情况关乎一系列程序的进行，甚至影响整个案件审判上的公正性。基层法院在司法实践中，为不断推进送达工作持续作出了相应调整。然而，目前我国公告送达制度仍显粗陋，操作中亦有许多亟待完善之处，在效率与公平、理想与现实的博弈下，如何科学完善我国公告送达制度，进一步发挥公告送达的作用，保障当事人的诉讼权益，任重而道远。
