民事审判实践中公告送达存在的问题及整改建议
作者: 执行一庭 叶 沙   发布时间: 2016-11-14 10:43:21

公告送达,是指人民法院在受送达人下落不明或以其他方式无法送达的情况下,人民法院发出公告,经过一定时间即视为送达的方式。公告送达是一种推定送达,和其它送达方式一样,能产生预期的法律后果,使当事人之间产生权利义务关系。因此,对于公告送达我们应该慎重。

一、  公告送达存在的问题

在审判实践中,公告送达方式却存在一些不规范现象。

一是适用条件的随意性。民诉法第 84 条规定:“受送达人下落不明,或者用本节其他方式无法送达的,公告送达。”从审判实践看,公告送达的使用存在随意性的问题,主要表现在:其一,在公告送达前并未穷尽其他送达手段。公告送达应为最后手段,但部分案件在直接送达或邮寄送达未果后即适用公告,并未审查核实是否可以其他方式送达,如是否在本院有其他案件、是否尚有其他住址、是否可通过亲属或其他人联系受送达人等。其二,对故意逃避诉讼、拖延诉讼的当事人一般适用公告送达,没有其他合法手段促使当事人到庭参加诉讼。

二是公告内容不规范。根据2015年民诉法司法解释第139条的规定:“公告送达应当说明公告送达的原因;公告送达起诉状或者上诉状副本的,应当说明起诉或者上诉要点,受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果;公告送达传票,应当说明出庭的时间和地点及逾期不出庭的法律后果;公告送达判决书、裁定书的,应当说明裁判主要内容,当事人有权上诉的,还应当说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。”但审判实践中发出的公告,内容一般简单笼统,部分关键信息表述模糊。如在离婚案件中,一般都会表述为“XX诉你离婚纠纷一案,因你下落不明,现公告送达民事起诉状、。。。。。。”这样的表述过于模糊笼统,没有说明起诉要点。第二,部分案件开庭时间一般表述为“举证期限届满后次日 X 时 X 分”。普通群众很少有人明白什么是举证期限,这样的表述过于专业化,普通群众很难清楚知道自己要到庭的具体时间。

三是公告方式单一。根据最新民诉法司法解释第 138 条的规定:“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告,也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告,发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的,应当按要求的方式进行。公告期满,即视为送达。”该条规定确定了公告送达的三种方式:法院公告栏张贴、受送达人原住所地张贴和在网络媒体刊登。从公告案件的实际公告方式来看,基本上采用张贴和登报,近年来在法院公告网上可以查询到公告信息。在实际审判中,仍以张贴和登报为主。而登报公告的发表一般都是在《人民法院报》上,这样的报纸专业性太强,普通群众一般不会予以关注,公告送达的质量也会因此而有所打折。

四是公告流程不规范。民诉法第 84 条规定:“公告送达,应当在案卷中记明原因和经过。”即法院采取公告送达方式后,必须在卷宗中将采用公告送达的原因和经过记载明确并附卷,用于证明适用公告送达原因的合法性及公告送达过程的合法性。但是从实践来看,有些案件缺乏详细的记录说明,如去查找当事人的证据材料,去电话联系当事人的记录等等。部分案件因欠缺记载,导致对适用公告的程序是否合法存有质疑。

二、原因分析

    审判实践中存在着以上的不规范问题,那么导致以上问题的原因何在呢?笔者认为有以下原因:

    一是案件数量增多的原因。随着经济社会的不断发展,民事纠纷日益增多,法院审判任务也不断加重。以蔡甸区法院为例,2014年共审结各类民商案件1930件,2015年共审结各类民商案件达到2139件。审判案件的增多导致使用公告方式送达的可能性也大大提升。

二是审判员的原因。有些审判员缺乏责任心,不愿多实地调查了解情况,往往在无法通过电话联系当事人后就只上门查找一次,然后就通过公告方式送达,以此方式草草结案。

三是原、被告的原因。一方面,因我国存在大量的流动人口和外出务工人员,人口的流动性太大,导致无法准确查找当事人,只有通过公告方式送达。另一方面,很多原告为了自己的利益,隐瞒了被告真实住址,并谎称被告下落不明,法官在到户籍机关查询无果后,只能采用公告送达。再一方面,有些被告故意躲避起诉送达,想以此逃避法律责任,致使法院不得不采取公告送达。

四是立法不规范的原因。我国民诉法第84 条规定:“受送达人下落不明,或者用本节其他方式无法送达的,公告送达自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。”从以上条文可以看出,我国法律对公告送达制度规定的比较简单、笼统,对于如何规范具体使用公告方式送达,相关法律和司法解释没有明确具体的规定,在审判实践中一般都认为只要在《人民法院报》刊登公告符合法律规定就万事大吉,对公告送达所存在的风险没有认识清楚。但在一些法律较为发达完备的国家和地区,他们对公告送达规定的较为规范细致,值得我们借鉴。

在日本法律中,对公告送达的使用非常谨慎。面对公告送达案件,日本法院先委派原告代理人对被告的住所进行调查,比如,到市政府去看看他的居民票,居民票会有固定住所的登记。查到住所但没有人的,还有走访邻居。如果没有采取这些手段,公告送达会被宣布无效。在我国台湾地区对公告送达也持有相当谨慎的态度。台湾地区法律规定,公告送达“必须法院已为相当之探索,仍不知应为送达之住所在何地者,始得为之。不得仅以当事人主观的谓其不知而隧行公示送达。至应为送达之处所是否不明,应由申请公示送达之当事人负举证责任,法院亦得依职权调查之”。

五是缺乏公告审核程序。对于公告送达方式的使用,往往由审判员自行决定,没有制约机制,没有审核公告手续是否完备合法的程序。

    三、不利影响

目前使用公告送达的案件数有增多的趋势,加上其本身的风险性,如果不规范使用,将会对司法产生不利影响。

一是不利于案件事实的查清。采取公告送达的原因之一是被告下落不明。如在基层民间借贷纠纷中,法院常常会遇见原告拿着一张借条来起诉被告还钱,而此时被告已下落不明,无法到庭参加诉讼。在庭审过程中,由于没有被告出庭质证和辩论,又缺乏其他证据的佐证,法院无法查清被告是否已经还款,也无法查清双方是否还有其他业务往来等等,在实践中被告已还款但没有及时要回借条而被起诉的情况也时有发生。因此,在面对被告下落不明时,使用公告送达应慎重,不可随意为之。

    二是不利于当事人诉权的维护。根据民诉法意见第88 的规定:“公告送达,可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告,也可以在报纸上刊登公告;对公告送达方式有特殊要求的,应按要求的方式进行公告。”目前,在审判实践中,公告送达要么是在法院的公告栏或当事人住所地户籍地张贴公告,要么是在《人民法院报》上刊登公告。但由于《人民法院报》的专业性与发行渠道的局限性,作为一名普通公民很少会去查看这种专业性强的报刊,因此被告可能因为没有看到公告而失去了维护自己权利的机会,这在一定程度上影响了被告的诉权。   

    三是不利于司法效率的提升。公告送达案件一般为缺席审理,受送达人实际并未出庭应诉,庭审中无法形成有效抗辩,故容易引发上诉、再审。如此一来,一个案子将消耗大量司法资源,不利于司法效率的提升。另外,由于一方当事人不到庭导致案件难以进行调解,这样不利于案件的解决和矛盾的化解,最终影响了司法效率的提升。例如,在离婚纠纷中,被告经公告方式送到后仍不到庭的,法院无法组织夫妻双方进行调解,不能及时帮助原、被告缓和矛盾,解决问题,从而影响了司法效率的提升,最终也会影响社会的和谐与稳定。

    四、规范公告送达的建议

正确适用公告送达,保护当事人的合法诉权,是维护司法正义题中之义。面对公告送达所存在的风险,我们如何规范公告送达程序以降低风险呢,笔者认为应该从以下几点着手:

一是树立严谨意识,强化程序公正。面对案件,审判员首先要考虑的是直接送达,只有在无法直接送达的情况下,不得已而采用公告送达,不能认为公告送达是万金油可以随便用。审判人员应当充分认识公告送达的目的、意义和后果,强化程序公正意识,切实提高认识,树立严谨意识。

二是规范送达程序,做好相关记录。在使用公告送达时应该严格按照规范步骤。笔者认为规范的公告送达程序应该从以下几点着手:一是在申请刊登公告前要有完整的直接送达办案记录,即要有完整的电话联系及上门查找情况说明及辅助证明材料,如照片、视频等。二是如果按照原告提供地址无法找到被告,则应查询被告户籍登记信息和房产信息,查找有无新的可送达地址,在这个过程中应向被告经常居住地或户籍地居委会或街坊了解被告的情况,并做好上述过程的送达记录;三是上述过程完毕后,方能申请报批公告,并到被告户籍所在地或经常居住地张贴公告,拍照。

三是完备庭审准备工作,严格证据审查。面对公告案件中被告无法到庭的情形,法官审查证据应该更加严格细致,庭审准备工作需要更加完备周密。首先是审判员要做好庭审提纲,明确审问重点和难点。避免二次开庭甚至二次公告而浪费司法资源;其次严格证据审查。对于公告案件,审判员应对原告提供的证据进行慎重的审查判断,综合各项证据,利用逻辑推理来判断证据效力。三是必要时对无故缺席的当事人进行制裁。对于无正当理由拒不到庭的当事人,必要时对其缺席行为视情况按妨害诉讼行为进行制裁,以保障诉讼顺利进行。



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